投诉人与行政行为的利害关系界定最高人民法院企业行政案例
作者：未知 来源：互联网 时间：2020-09-02
最高人民法院企业行政案例
投诉人与行政行为的利害关系界定
裁判要旨
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项亦规定了复议申请人的主体资格。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。从法律规定看，行政诉讼、行政复议对行政行为相对人以外的原告资格和复议申请人资格都以与行政行为有利害关系为前提，针对投诉人的利害关系问题，更是以“为维护自身合法权益”，作为判断投诉人与行政行为是否有利害关系的核心标准。一方面，只有基于维护自身合法权益的投诉，才属于与行政行为有利害关系，即投诉人有区别于其他人的可保护的特别权益，且应当是基于维护自身合法权益而非基于公益；另一方面，行政机关的行政行为对投诉人权益的影响应当具有直接关联性，因与行政行为的间接关联而对投诉人权益产生影响的，投诉人原则上不具有利害关系。
裁判文书
（2019）最高法行再185号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）熊彪，男，1963年10月20日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）湖南省衡阳市国泰房地产综合开发有限责任公司。住所地：湖南省衡阳市石鼓区中山北路1号金碧华府六楼A户。
以上二再审申请人的共同委托诉讼代理人孙志国，湖南通程律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审上诉人）湖南省衡阳市人民政府。住所地：湖南省衡阳市解放大道16号。
委托诉讼代理人刘冬生，湖南省衡阳市司法局工作人员。
再审申请人熊彪、湖南省衡阳市国泰房地产综合开发有限责任公司(以下简称国泰公司)因诉湖南省衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服湖南省高级人民法院（2016）湘行终253号行政判决，向本院提出再审申请。本院于2019年3月21日作出（2017）最高法行申5461号行政裁定，对本案进行提审，并依法组成合议庭对本案进行了审查。2020年5月21日，本院组织双方当事人通过移动微法院公开开庭，再审申请人熊彪、国泰公司的共同委托诉讼代理人孙志国以及再审被申请人衡阳市政府的委托诉讼代理人黄璟、刘冬生到庭参加诉讼。现已审查终结。
“江山盛筵”项目原为“汕林花园”（又称“汕林大厦”），位于衡阳市石鼓区××号，该项目的土地最初为政府划拨给衡阳市雁城房地产综合开发有限公司（以下简称雁城公司）并由其开发。因雁城公司无力开发，先后找到陈友明、段宜勇、国泰公司（阳福生当时为该公司法定代表人）合作开发。为实际控制该项目土地，段宜勇与阳福生通过虚构债权债务关系，将雁城公司土地非法强制执行并登记到国泰公司名下。2008年8月7日，熊彪、阳福生、段宜勇、陈友明签订了《协议书》，约定以国泰公司为项目开发主体合作开发“汕林大厦”项目。国泰公司向“汕林大厦”项目投入了合作资本金371.32667万元；并将其拥有的1950平方米的国有土地使用权［衡国用（2008Ａ）第203334号国有土地使用权证书］中的1711.3平方米投入“汕林大厦”项目；在“汕林大厦”项目拆迁安置投入的现金及安置房屋费用910.490315万元。后由于非法将雁城公司土地登记到国泰公司名下的行为被曝光，该土地被执行回转，重新划到雁城公司名下。
2010年11月，雁城公司在未办理相关手续的情况下，擅自开工建设。2012年4月28日，衡阳市建筑工程安全监督站就汕林花园项目对雁城公司下达《责令整改通知书》；同年11月1日、11月5日、11月7日、11月19日，衡阳市城乡规划局对雁城公司分别作出《责令停工整改通知》、《关于停止国泰公司汕林花园违法建设的请示》，申请人民法院强制执行等，但雁城公司均置之不理。2012年12月4日，中共衡阳市纪委、衡阳市监察局对衡阳市住建局、城乡规划局、房产局下达衡纪函（13）号《关于对汕林大厦项目违法建设立即停工停建停售并严肃执法查处的督办函》，内容为：根据举报人反映汕林大厦项目在未办理相关手续的情况下现已建至24层并违法销售的问题，市委、市纪委主要领导对此高度重视，作出重要批示，要求对“汕林大厦”项目违法建设的问题依法依规进行查处。为此，请市住建局、城乡规划局、房产局按各自的职能迅速组织力量对该项目立即停工停建和停止销售依法依规查处，并分别将有关情况于12月7日前报市纪委监察局（执法监察室）。2013年2月5日，衡阳市房产管理局在衡阳日报刊登公告，内容为：现有雁城公司在衡阳市石鼓区××号地段兴建的“汕林大厦”（现为尚澜宝邸）项目，未办理《商品房预售许可证》，擅自对外发放ＶＩＰ卡并交纳诚意金或房款的购房户，自公告发布之日起，携带本人身份证明、ＶＩＰ卡及ＶＩＰ卡诚意金收据或预交收据等到衡阳市××监察大队进行登记。2015年7月17日，熊彪、国泰公司向衡阳市城乡规划局寄送《关于申请对衡阳市雁城房地产综合开发公司、段宜勇建造的“江山盛筵”房地产项目未取得建设用地、建设工程规划许可违法行为履行调查处理法定职责的申请书》，请求衡阳市城乡规划局履行行政职责。衡阳市城乡规划局收到该申请书后，签署的意见为“鉴于该《申请书》中对我局的申请事项不明确，且涉及国土、住建和房产等多方职能，不属我局管辖。经审核，当场退还送达人”。熊彪、国泰公司于2015年8月7日再次书面请求衡阳市城乡规划局履行调查处理法定职责，衡阳市城乡规划局未予理会。2015年9月23日，熊彪、国泰公司向衡阳市政府提出行政复议申请。请求：确认衡阳市城乡规划局对“江山盛筵”房地产项目建设单位的违法行为未全面履行调查处理法定职责的行为违法；责令衡阳市城乡规划局立即对“江山盛筵”房地产项目建设的违法行为履行调查处理法定职责；责令衡阳市城乡规划局赔偿经济损失3000万元。2015年10月16日，衡阳市政府作出衡复不受字〔2015〕76号《不予受理行政复议申请决定书》。熊彪、国泰公司不服，向衡阳市中级人民法院提起行政诉讼。
国泰公司、熊彪、阳福生因合同纠纷以雁城公司、段宜勇为被告提起民事诉讼，湖南省高级人民法院于2019年7月22日作出（2018）湘民终890号生效民事判决，该判决认定，国泰公司与雁城公司系合作合同关系，且在涉案项目实际投入了资金和土地使用权。该判决的判项包括：解除2008年8月7日签订的《协议书》及国泰公司与雁城公司的合作合同关系；雁城公司支付国泰公司投入“汕林大厦”项目的拆迁安置费910.490315万元及资金占用损失、合作资本金371.32667万元及资金占用损失、土地使用权损失733.97657万元；驳回熊彪、阳福生的起诉。
湖南省衡阳市中级人民法院（2015）衡中法行初字第235号行政判决认为，2015年7月17日，熊彪、国泰公司向衡阳市城乡规划局寄送《关于申请对雁城公司、段宜勇建造的“江山盛筵”房地产项目未取得建设用地规划许可和建设工程规划许可证违法行为履行调查处理法定职责的申请书》，申请书称其是涉案工程项目的主要出资人之一，雁城公司在未取得相关手续的情况下，违法建房并对外低价销售，该公司的行为不仅严重损害了项目主要出资人、实际施工人、房屋买受人的利益，还将不可避免地酿成重大群体性事件或巨大安全隐患。衡阳市城乡规划局收到该申请书后，以所涉事项不属其管辖为由予以退还；熊彪、国泰公司遂于2015年8月7日再次书面请求衡阳市城乡规划局履行调查处理法定职责，衡阳市城乡规划局未予理会。熊彪、国泰公司向衡阳市政府申请行政复议，其申请符合法律规定。在申请行政复议过程中，熊彪提交了其与阳福生、段宜勇、陈友明签订的《协议书》，国泰公司提交了其持有的衡阳市政府衡国用（2008A）第203334号国有土地使用权证，拟证明其系“汕林花园”项目开发建设的出资人之一，衡阳市政府对此未作审查，径行认定熊彪、国泰公司既不是复议行为的行政管理相对人，也不是与被复议行政行为有利害关系的人，不具有行政复议申请人资格，决定不予受理其行政复议申请不当。因此，熊彪、国泰公司的诉讼请求于法有据，该院予以支持，判决撤销衡阳市政府于2015年10月16日作出的衡复不受字〔2015〕76号《不予受理行政复议申请决定书》；责令衡阳市政府在判决生效之日起三十日内重新作出行政行为。衡阳市政府不服，提起上诉。
湖南省高级人民法院（2016）湘行终253号行政判决认为，根据《信访条例》的规定，公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动，为信访。本案中，熊彪、国泰公司认为“江山盛筵”房地产项目没有办理相关手续，给衡阳市城乡规划局寄送《关于申请对衡阳市雁城房地产综合开发公司、段宜勇建造的“江山盛筵”房地产项目未取得建设用地、建设工程规划许可违法行为履行调查处理法定职责的申请书》，就是对住房城乡建设领域违法违规行为的投诉举报，属于信访事项，应由城乡规划或者其他有关部门根据《信访条例》《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》的相关规定进行处理。对该信访事项应当由行政机关通过调查核实并作出信访事项处理意见，信访人对处理意见不服的，应当通过复查、复核程序寻求救济，而不是申请行政复议。因此，熊彪、国泰公司申请行政复议没有法律依据，衡阳市政府不予受理，并无不当。一审法院认为本案符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第九项的规定，属适用法律错误。故该院判决撤销衡阳市中级人民法院（2015）衡中法行初字第235号行政判决，驳回熊彪、国泰公司的诉讼请求。
再审申请人熊彪、国泰公司不服，向本院申请再审，请求撤销二审判决，维持一审判决。主要理由：（一）其要求衡阳市城乡规划局履行法定职责的请求明确具体，内容和形式均与信访举报明显不同，衡阳市政府应当对其下属部门不履行法定职责的违法行为依法受理并作出行政复议处理决定。（二）依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条等规定，衡阳市城乡规划局具有对“江山盛筵”房地产项目建设进行调查处理的法定职责。（三）其对该项目投入了资金和土地，衡阳市城乡规划局不履行调查处理的法定职责,必然导致其遭受巨大损失。其与被诉行政行为之间具有直接的利害关系。
衡阳市政府答辩称：（一）熊彪、国泰公司不是被复议行政行为的相对人，也不是利害关系人，其不具有行政复议申请人主体资格。（二）一审法院认定事实和适用法律错误。（三）二审法院撤销一审判决，驳回熊彪、国泰公司的诉讼请求正确。故请求驳回再审申请，依法维持二审判决。
本院认为，根据本院再审查明的事实，生效民事判决认定了国泰公司与雁城公司系合作合同关系；本院再审庭审中，亦对熊彪委托诉讼代理人就此问题进行调查，其称熊彪与本案有关是因为熊彪为国泰公司的法定代表人。因熊彪作为国泰公司的法定代表人，从现有证据无法证明其存在区别于国泰公司的独立权利，与涉案项目不具有利害关系，故其个人就涉案项目建设问题投诉后又向衡阳市政府申请行政复议，不具有行政复议申请主体资格，衡阳市政府针对熊彪个人复议申请不予受理并无不当。本案的争议焦点是国泰公司是否具有行政复议的主体资格，其与投诉的处理是否有利害关系。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项亦规定了复议申请人的主体资格。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。从法律规定看，行政诉讼、行政复议对行政行为相对人以外的原告资格和复议申请人资格都以与行政行为有利害关系为前提，针对投诉人的利害关系问题，更是以“为维护自身合法权益”，作为判断投诉人与行政行为是否有利害关系的核心标准。一方面，只有基于维护自身合法权益的投诉，才属于与行政行为有利害关系，即投诉人有区别于其他人的可保护的特别权益，且应当是基于维护自身合法权益而非基于公益；另一方面，行政机关的行政行为对投诉人权益的影响应当具有直接关联性，因与行政行为的间接关联而对投诉人权益产生影响的，投诉人原则上不具有利害关系。
本案中，国泰公司作为涉案项目的合作开发人，因其与雁城公司就涉案项目合作开发存在争议，双方之间产生民事争议。又由于涉案项目未取得建设用地、建设工程规划许可，国泰公司向衡阳市城乡规划局投诉，请求衡阳市城乡规划局对上述行为进行全面查处，并对衡阳市城乡规划局未全面查处行为申请行政复议。
（一）国泰公司的投诉是否基于维护自身合法权益。《中华人民共和国城乡规划法》赋予城乡规划主管部门对违法建设查处权，是为了加强城乡规划管理，维护城乡规划秩序，保护违法建设侵害的相邻权人以及购房人的合法权益。而建设项目实际出资人投资权益的保护，主要应当通过相关民事法律规范予以保护，与城乡规划部门是否全面履行对其投资项目违法违规行为的查处义务，并无利害关系。本案中，国泰公司认为衡阳市城乡规划局未对其投诉举报的雁城公司在涉案项目中违法违规行为进行全面查处行为申请行政复议，意在解决其与雁城公司的民事争议。但是，作为雁城公司的合作开发人，国泰公司并没有区别于他人的特别的、独立的权益受到被复议行政行为损害或不利影响，国泰公司申请行政复议亦不能解决其民事上的利益诉求。因此，没有事实证明，国泰公司投诉举报雁城公司违法违规建设行为，是为了维护其自身合法权益。
（二）城乡规划部门查处行为对国泰公司权益的影响是否具有直接关联性。1.国泰公司在涉案项目中的合法权益系合作投资权益，而与该权利相关的纠纷应当通过民事途径解决。生效民事判决已经就其与雁城公司之间的纠纷作出了处理，该判决正在执行过程中，虽然在执行过程中可能存在一定的障碍，但是该途径系保护其合作投资权的合法有效途径。2.即使衡阳市城乡规划局履行了查处义务，国泰公司仍然需要通过民事途径向雁城公司主张投入的资金及相关损失，国泰公司不会从该查处行为中直接获得利益，查处行为对国泰公司权益的影响，是通过国泰公司与雁城公司之间间接关联的民事纠纷实现的。故，查处行为对国泰公司权益的影响不具有直接关联性。国泰公司与被复议的建设用地、建设工程规划许可行为没有利害关系，不具有复议申请人资格。
因此，熊彪、国泰公司与被申请复议行政行为均没有利害关系，不具有申请行政复议的主体资格，衡阳市政府作出行政复议不予受理决定，并无不当。二审法院判决驳回熊彪、国泰公司的诉讼请求，结果亦无不当。需要指出的是，在本案中，熊彪、国泰公司基于雁城公司开发的“江山盛筵”项目未依法取得建设用地、建设工程规划许可等违法建设行为向衡阳市城乡规划局投诉，请求履行查处职责而该局未依法履职，二审法院认为该投诉属于信访事项，应当根据《信访条例》相关规定处理，不应当通过行政复议途径处理，理由不当，本院予以指正。
综上，熊彪、国泰公司申请再审的理由依法不能成立，二审法院判决驳回熊彪、国泰公司的诉讼请求，结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百零七条第一款之规定，判决如下：
维持湖南省高级人民法院（2016）湘行终253号行政判决。
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